Geneza GATT – Układu Ogólnego w Sprawie Taryf Celnych i Handlu

Podpisanie Układu Ogólnego w sprawie Taryf Celnych i Handlu było wypadkową wieloletnich, napotykających różne trudności działań wielu państw na rzecz zliberalizowania handlu światowego.

Za zdecydowanego prekursora GATT uznaje się dziś Stany Zjednoczone (Bartoszewicz 1988). Kraj ten umocnił swoją pozycję ekonomiczną w wyniku przebiegu I wojny światowej i już wtedy, na równi z Wielką Brytanią, uznawany był za potęgę gospodarczą świata.

W początkowych latach okresu międzywojennego USA nie miało zamiaru wdawać się w stosunki gospodarcze z Europą, która borykała się wówczas z kryzysem. Doprowadził on m.in. do załamania systemu walutowo – finansowego i pogłębienia protekcjonizmu handlowego. Wielki kryzys starała się ujarzmić Wielka Brytania, ale choć zajmowała pozycję lidera gospodarczego Europy, potrzebowała partnera dysponującego odpowiednią siłą ekonomiczną, który przejąłby hegemonię nad gospodarką światową, a przede wszystkim utrzymałby liberalizm handlowo – finansowy.

Stany Zjednoczone bardzo szybko zrozumiały, że izolując swoją gospodarkę, popełniają poważny błąd. Polityka protekcjonistyczna, na podstawie taryfy Smoota – Hawleya, znacznie ograniczyła wymianę towarową, a udział kraju w handlu światowym wyniósł 14% w 1932 r., czyli o całe 4% mniej w porównaniu z rokiem 1929.

II wojna światowa znów uczyniła USA potęgą i hegemonem gospodarki światowej. Jak podaje Bartoszewicz: Ich udział w produkcji przemysłowej krajów kapitalistycznych wzrósł z 40% w 1937 r. do 55,4% w 1948 roku, a w światowym eksporcie odpowiednio z 15,0% do 23,3%. Zwiększył się również amerykański potencjał militarny, szczególnie w stosunku do innych państw rozwiniętych (Bartoszewicz 1988). To właśnie na barkach Stanów Zjednoczonych leżała kwestia odbudowy zniszczonego po wojnie starego kontynentu, co jeszcze bardziej umocniło ich pozycję.

Taki stan rzeczy nie miałby jednak miejsca, gdyby USA nie wyciągnęło wniosków z wyników prowadzenia polityki protekcjonistycznej w okresie międzywojennym. Już w trakcie kolejnej wojny całkowita izolacja została zażegnana. Amerykanie zrozumieli wagę wolnej wymiany handlowej. Oprócz nich, również inne kraje świata, uświadomiły sobie, że to właśnie praktyki protekcjonistyczne pośrednio zapoczątkowały II wojnę światową (Michałek 1989).

Stany Zjednoczone zapragnęły utrzymać dominującą pozycję w gospodarce światowej. Ich władze były już przekonane, że kluczem do ekspansji na rynki międzynarodowe będzie liberalizacja handlowa i bardzo szybko podjęły działalność zmierzającą w tym kierunku.

Na samym początku, władze amerykańskie postanowiły znieść preferencje imperialne Anglików z krajami Commonwealthu, a także preferencje celne Francji z jej koloniami. Amerykanie bardzo umiejętnie doprowadzili do podpisania Karty Atlantyckiej w sierpniu 1941 r., w której punkt 4. mówi: Zjednoczone Królestwo i Stany Zjednoczone będą dążyły, z uwzględnieniem ich istniejących zobowiązań, do roszczenia korzystania przez wszystkie państwa, wielkie i małe, zwycięskie lub pokonane, z dostępu na równych warunkach do handlu światowego i surowców, niezbędnych dla ich rozwoju gospodarczego (Bartoszewicz 19880). Jeszcze większe zobowiązania między tymi krajami stworzyła jednak Umowa o Wzajemnej Pomocy z 1942 r., w której USA i Wielka Brytania zobligowały się do stworzenia światowego systemu gospodarczego wykluczającego jakąkolwiek dyskryminację i redukującą cła oraz inne bariery handlowe.

Dalsze działania USA mające na celu odbudowę świata po II wojnie światowej, a także usprawnienie wymiany między krajami, zakładały utworzenie trzech instytucji, które regulowałyby międzynarodowe stosunki gospodarcze. Jak podaje Kawecka-Wyrzykowska, miały to być:

1.      „organizacja do spraw walutowych, której zadaniem byłoby ułatwienie zniesienia ograniczeń dewizowych rozpowszechnionych w Europie Zachodniej oraz przywrócenie swobody płatności międzynarodowych”;

2.      „organizacja typu kredytowego, która udzielałaby pomocy finansowej na odbudowę gospodarczą krajów zniszczonych przez wojnę, a w dłuższym czasie ułatwiała międzynarodowe przepływy kapitałowe”;

3.      „organizacja do spraw handlu międzynarodowego, która zajęłaby się zniesieniem ograniczeń w wymianie handlowej.”

Konferencja w Bretton Woods z 1944 r. zapoczątkowała istnienie Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego, wywodzącego się z Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju (Od GATT do WTO … 1995).

Utworzenie organizacji do spraw handlu międzynarodowego wiązało się z nieco bardziej skomplikowanymi procesami. Głównym impulsem do założenia owej instytucji było sformułowanie przez USA i Wielką Brytanię Propozycji w sprawie rozwoju handlu światowego i zatrudnienia. Skłoniło to Radę Gospodarczo – Społeczną ONZ w 1946 r. do powołania Komitetu Przygotowawczego, której celem m.in. było opracowanie statutu Międzynarodowej Organizacji Handlowej (International Trade Organization) (Michałek 1989). Przedstawicielem Europy Wschodniej w komitecie została Czechosłowacja.

Istotną kwestią jest fakt, iż jeszcze przed rozpoczęciem rokowań komitetu, kilka miesięcy wcześniej, USA opracowały Propozycje Karty Międzynarodowej Organizacji Handlowej Narodów Zjednoczonych, proponując by właśnie ów dokument był podstawą do utworzenia ITO. Warto zauważyć, że na dokument ten ZSRR zareagowało wycofaniem z Komitetu Przygotowawczego, gdyż jego zdaniem tryb negocjacji uniemożliwiał rozpatrzenie propozycji. Związek Radziecki już wcześniej negatywnie postrzegał pomysł utworzenia ITO, szczególnie ze względu na zmiany dotyczące państwowego monopolu handlu zagranicznego, które miały zostać wprowadzone (Bartoszewicz 1988).

Propozycje przedstawiały dokładnie taki świat gospodarczy, jakiego oczekiwały Stany Zjednoczone. Ich wizja wyglądu ITO obejmowała m.in. wzrost wielkości wymiany handlowej dzięki zlikwidowaniu barier handlowych; wzrost prywatyzacji przedsiębiorstw handlu zagranicznego; multilateralny system rozliczeń; nadzorowanie polityki gospodarczej i handlowej poszczególnych krajów; prowadzenie systemu konsultacji.

Proces mający na celu utworzenie Międzynarodowej Organizacji Handlu trwał dwa lata, począwszy od 1946 roku do 1948 r. Został zapoczątkowany pierwszą sesją Komitetu Przygotowawczego w Londynie w październiku 1946 r. Kolejno, na początku 1947 roku miał miejsce zjazd, którego celem było opracowanie tekstu statutu ITO. Kolejna sesja Komitetu miała odbyła się w Genewie w kwietniu 1947 r. Całość wieńczyła konferencja NZ, na której uchwalony został statut Międzynarodowej Organizacji Handlu, tzw. Karta Hawańska.

Londyńska konferencja skupiła się na obradach  na temat (…) możliwości zapewnienia pełnego zatrudnienia, ogólnej polityki handlowej, restrykcyjnych praktyk handlowych, porozumień towarowych i kwestii organizacyjnych (Michałek 1989). To również wtedy, Komitet Przygotowawczy po raz pierwszy podjął kroki w celu utworzenia GATT. W raporcie Konferencji Londyńskiej bowiem, przedstawiono ideę przeprowadzenia wielostronnych negocjacji dążących do redukcji stawek celnych. By zabezpieczyć ich wyniki, sugerowano zawarcie  właśnie Układu Ogólnego w sprawie Taryf Celnych i Handlu, który miałby przetrwać do momentu utworzenia ITO.

W Lake Success, oprócz dalszych prac nad statutem Międzynarodowej Organizacji Handlu, specjalnie powołany Komitet Redakcyjny opracował projekt tekstu GATT, który pomijał m.in. postanowienia zależne od istnienia ITO.

Punktem kulminacyjnym dla utworzenia GATT, była druga sesja Komitetu Przygotowawczego w Genewie w 1947 r. Podczas niej, oprócz dalszych prac nad statutem ITO, 123 porozumienia bilateralne (obejmujące 45 tys. koncesji) zostały zawarte przez 22 kraje. Obejmowały one aż połowę wartości wymiany towarowej ówczesnego handlu światowego. 30 października 1947 r., na zakończenie sesji Komitetu Przygotowawczego, podpisano Akt Końcowy, który powołał GATT, różniący się pod wieloma względami od przygotowywanej wówczas karty ITO (m.in. pomijał zasady funkcjonowania tej instytucji, a prezentowane przez nią zasady międzynarodowej polityki handlowej miały zostać zastąpione w przyszłości założeniami Karty Hawańskiej). Układ Ogólny w Sprawie Taryf Celnych i Handlu wszedł w życie 1 stycznia 1948 r. Podpisało go 8 krajów, podczas gdy 22 sygnatariuszy wcześniej zatwierdziło Akt Końcowy (Michałek 1989). Wówczas jeszcze nikt nie podejrzewał, że ten dokument, który miał być jedynie rozwiązaniem przejściowym, przetrwa prawie 50 lat (Od GATT do WTO … 1995).

Istnieje wiele przyczyn, z powodu których GATT został wprowadzony tak pośpiesznie. Główna inicjatywa wypłynęła ze strony Stanów Zjednoczonych, które obawiały się przedłużenia rokowań w sprawie utworzenia ITO. Zawarty układ z kolei umożliwiał przyjęcie jego postanowień na podstawie procedury Protokołu o Tymczasowym Stosowaniu. Co więcej, USA obawiało się, że karta ITO nie zostanie ratyfikowana przez Wielką Brytanię i inne państwa, gdyż budziła coraz więcej wątpliwości.

Wszelkie domysły rozwiała Konferencja Hawańska w marcu 1948 r., kiedy to opracowano ostateczny tekst Karty ITO i miało dojść do powstania planowanej instytucji. Jednakże, w spotkaniu tym nie wziął udziału ZSRR, co automatycznie podważyło uniwersalizm nowej organizacji. Dodatkowo, doszło do konfliktu między USA, a Wielką Brytanią, który dotyczył preferencji. Całość pogorszyła sytuacja wewnętrzna Stanów Zjednoczonych, których kongres sprzeciwiał się formalnemu zobligowaniu do prowadzenia wolnego handlu w przypadku, kiedy większość partnerów dopiero odbudowywała swoje gospodarki po II wojnie światowej. Niechciana była również procedura arbitrażowa, której wypadkową mogłoby być podporządkowanie interesów USA woli większości. W tym okresie Amerykanie nie utrzymywali również zupełnie bezkonfliktowych stosunków z Europejczykami. Rozpoczął się okres „zimnej wojny”, który nie sprzyjał zakładaniu wspólnych organizacji międzynarodowych. Potęgowały się również konflikty między krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się.

Kolejne lata jedynie oddalały pomysł utworzenia Międzynarodowej Organizacji Handlu. Główny wpływ na ten fakt miał Kongres USA. W 1949 r. prezydent pragnął ratyfikować Kartę Hawańską, ale spotkało się to z wieloma przeciwnościami. Szczególnie należy tutaj zwrócić uwagę na koła protekcjonistyczne, które obawiały się zbyt dużej obniżki ceł USA i były przeciwne polityce liberalizmu handlowego.

W latach 1949-1950 Kongres stawał się jeszcze większym przeciwnikiem wolnej polityki handlowej. Ostatecznie, 6 grudnia 1950 r., prezydent zrezygnował z przedkładania Karty Hawańskiej Kongresowi i zapowiedział podjęcie inicjatywy ustawodawczej, powodującej wzrost efektywności udziału USA w GATT.

Ze względu na fakt, iż pozostali sygnatariusze Karty Hawańskiej uzależnili jej zatwierdzenie od postawy USA, okres wieloletniego procesu mającego na celu utworzenie ITO, zakończył się niepowodzeniem. W takiej sytuacji wzrosła z kolei ranga GATT. Według T. Bartoszewicza: GATT stał się, bowiem jedynym forum instytucjonalnym, na którym mogły być rozpatrywane zagadnienia międzynarodowych stosunków handlowych w skali globalnej, w tym zwłaszcza stosunków między rozwiniętymi krajami kapitalistycznymi (Bartoszewicz 1988).

Należy jednak zwrócić uwagę, iż Układ Ogólny w Sprawie Taryf Celnych i Handlu posiadał bardzo „luźny” charakter. Nie można było uznać go za narzędzie regulujące całość handlowych stosunków międzynarodowych. Nie rozwiązywał również wielu kwestii jak np. zatrudnienie, inwestycje czy preferencje. Zatem pomimo całkowicie liberalnych założeń, towarzyszyło mu nieliberalne stosowanie. Przykładem tego może być Wielka Brytania, która nie zrezygnowała z handlu preferencyjnego (Bartoszewicz 1988).

Jak pokazuje historia, doprowadzenie do utworzenia GATT zostało poprzedzone wieloletnimi i burzliwymi negocjacjami, które ostatecznie nie stworzyły prawdziwie liberalnej gospodarki. Mimo to, był to zdecydowanie kamień milowy w upowszechnianiu idei liberalizmu na świecie. Dzięki braku ingerencji w wewnętrzną politykę państw, coraz więcej krajów przystępowało do GATT, przekonując się na przestrzeni lat o wartości wolnej polityki handlowej.